US-Bankengruppen haben letzte Woche die Vorschläge der Federal Deposit and Insurance Corporation kritisiert, die strengere Bedingungen für große Bankenfusionen vorsehen. Der Vorschlag, der nun zwei Monate lang öffentlich kommentiert werden kann, wird die Größe der durch eine Fusion entstandenen Bank zu einem Faktor bei der Entscheidung machen, welche Geschäfte einer weiteren Prüfung durch die FDIC unterliegen.
Da die Zahl der Banken mit einer Bilanzsumme von 100 Milliarden US-Dollar in den letzten Jahrzehnten erheblich gestiegen ist, möchte die Regulierungsbehörde die Kontrolle von Fusionen, die solche Giganten hervorbringen, verstärken.
Es sieht außerdem ein dreijähriges Verbot der Schließung von Filialen nach dem Zusammenschluss für Transaktionen vor, die zu einer Bank mit Vermögenswerten von 100 Milliarden US-Dollar oder mehr führen.
Gregg Rozansky, leitender Vizepräsident der Interessenvertretung Bank Policy Institute, hat die neuen Anforderungen des Vorschlags offen kritisiert.
„Die FDIC erfindet neue Hindernisse für Fusionen, die keine gesetzliche Grundlage haben, wie etwa zukunftsgerichtete Zusicherungen und Verpflichtungen zu Preisen, Gebühren, Bankdienstleistungen oder Standorten von Einrichtungen“, sagte er in einer Erklärung am 21. März, dem Tag, an dem der Vorschlag vorgelegt wurde angekündigt.
Auch die American Bankers Association stellte den Vorschlag in Frage. „Wir werden die heute vorgeschlagene Grundsatzerklärung genau prüfen und sind bereit, unsere Kommentare abzugeben, einschließlich der Frage, ob die Vorschläge den gesetzlichen Anforderungen entsprechen und es Banken aller Größen und Geschäftsmodelle ermöglichen, zu florieren“, hieß es in einer Erklärung vom selben Tag.
Bei Transaktionen, die zu einer Bank mit einem Vermögen von mehr als 50 Milliarden US-Dollar führen, wird die FDIC öffentliche Anhörungen für Fusionsanträge abhalten. Mike Lochmann, Partner der Anwaltskanzlei Stinson, betonte, dass die Forderung nach öffentlichen Anhörungen keine gesetzliche Grundlage habe und zudem eine „sehr schlechte“ Idee sei.
„Die Satzung [the Bank Merger Act of 1960] gibt es schon seit mehr als 60 Jahren, und es wurde nie in Betracht gezogen, dass es eine öffentliche Anhörung geben muss – man erhält schriftliche Kommentare, auf die geantwortet wird –, aber kein öffentliches Spektakel, zu dem dies sicherlich führen würde, wenn sie es beibehalten würden“, sagte er sagte.
Der Vorschlag sieht außerdem vor, dass Antragsteller „bereit sein müssen, Verpflichtungen in Bezug auf künftige Privatkundenbankdienstleistungen in der Gemeinschaft einzugehen, die mindestens drei Jahre lang erbracht werden“. Mit anderen Worten, sagte Lochmann, werde es in dieser Zeit ein Verbot von Filialschließungen nach der Fusion geben. Nach den geltenden Vorschriften können Banken nach einer Fusion Vermögenswerte veräußern. Für die Schließung von Filialen benötigen sie zwar weiterhin die Genehmigung der Aufsichtsbehörde, nun müssen alle Veräußerungen jedoch vorher erfolgen.
„Veräußerungen waren schon immer ein ‚nachträglicher‘ Schritt, bei dem die Banken sagten: ‚Wir werden das zusammenlegen‘, ‚wir werden diese Linie oder diese Filialen verkaufen‘.“ Jetzt müssen sie es vor der Fusion fertigstellen. Das ist neu“, sagte Lochmann. Das Ergebnis werde ein erheblich langwieriger Genehmigungsprozess sein, sagte er.
„Nehmen wir eine ziemlich große Fusion, die über einen Zeitraum – wahrscheinlich zwei Quartale – ausgehandelt wird, dann haben Sie einen Antrag bei der Regulierungsbehörde gestellt. Und sie kamen zurück und sagten: Jetzt müssen Sie sich trennen. Das heißt, Sie gehen los und versuchen, Filialen zu verkaufen. Es wird 45 oder 60 Tage dauern, bis die Angebote ausgehandelt und dann angenommen werden. Und das sind weitere 60 Tage. Sie haben den Prozess also leicht um 120 Tage verlängert“, sagte er.
Andere Sprachunterstützung
Nicht alle Branchenverbände sind kritisch. Die Community Development Bankers Association unterstützt den Vorschlag
„Die CDBA unterstützt die vielversprechenden Aktualisierungen des Vorschlags, insbesondere dessen Fokus auf die Bedürfnisse der Gemeinschaft. Wir schätzen die Einbeziehung von Maßnahmen zur Bewältigung der Auswirkungen von Filialschließungen auf den Kreditzugang in Gebieten mit niedrigem und mittlerem Einkommen, da diese unterversorgten Gemeinden häufig die Hauptlast der Konsolidierung tragen“, sagte ein Sprecher gegenüber The Banker.
Die CDBA sagte, sie erwarte, Feedback zu geben, um die endgültigen Verfahren zu „verfeinern“. Sie wird nach solchen Verfeinerungen suchen, um kleineren, missionsorientierten Banken zugute zu kommen und wirtschaftliche Möglichkeiten in städtischen, ländlichen, Minderheiten-, Einheimischen- und Gebieten mit hoher Armut zu fördern.
Vor der Veröffentlichung des Vorschlags signalisierte Rohit Chopra, Direktor des Consumer Financial Protection Bureau, letzte Woche in einer Rede am Peterson Institute for International Economics, dass die CFPB die Reformen weitgehend befürworte.
Chopra warnte, dass bei Bankenfusionen „die Tinte leer sei“ und betonte die „schleichende Konsolidierung“. Er argumentierte, dass die Grundsatzerklärung der FDIC „analytische Genauigkeit“ in die Fusionsprüfung bringen und „den Rahmen der Agentur besser mit der Satzung in Einklang bringen“ würde.
Allerdings erläuterte Chopra einige Bereiche, die von Reformen profitieren würden, nämlich Größen- und Wachstumsobergrenzen, die weitere Reduzierung der „Too big to fail“-Subvention und die Überprüfung der Ausnahmen von bestehenden Fusionsverboten.
„Wir sollten die Ausnahme für zahlungsunfähige Banken von den bestehenden Fusionsverboten regeln. Beispielsweise wäre JPMorgan Chase ohne diese Ausnahme unter normalen Umständen nicht berechtigt, die First Republic Bank zu kaufen. „Es macht wenig Sinn, eine solche Übernahme zuzulassen, es sei denn, es gibt keine anderen willigen Bieter oder keine andere Möglichkeit, eine geordnete Abwicklung durchzuführen“, sagte er.
Drei Regulierungsbehörden befassen sich mit dem Problem
Die meisten US-Bankenfusionen benötigen die Genehmigung von drei Aufsichtsbehörden: der FDIC, dem Office of the Comptroller of the Currency und der Federal Reserve. Die Fed hat den Schwellenwert, ab dem sie eine umfassende Überprüfung durchführt, im Jahr 2017 auf 100 Milliarden US-Dollar festgelegt. Wie The Banker berichtete, schlug das OCC am 29. Januar vor, einen neuen Schwellenwert von 50 Milliarden US-Dollar festzulegen, ab dem Geschäfte einer verstärkten Prüfung unterliegen.
„Es ist wirklich bemerkenswert, dass die FDIC eine Grundsatzerklärung zu einer Drei-zu-Zwei-Stimme in einem Wahljahr ohne Zustimmung der beiden anderen Bundesbankenaufsichtsbehörden veröffentlicht hat. Sie haben es im Alleingang gemacht“, sagte Lochmann. Er betonte, dass er mit einer gemeinsamen Veröffentlichung aller drei Aufsichtsbehörden gerechnet hätte.
„Für mich spiegelt es die Idee wider, dass die FDIC den Banken gegenüber hart erscheinen will. Angesichts der großen Misserfolge vor einem Jahr war die FDIC diejenige, die über den Versicherungsfonds verfügte, sie waren diejenigen, die die Tasche in der Hand hielten“, sagte er.
Am 21. März sagte Michael J. Hsu, amtierender Währungskontrolleur, im Namen des OCC, dass der FDIC-Vorschlag „weitgehend im Einklang“ mit der Grundsatzerklärung des OCC stehe. Zuvor erklärte er auch, dass das OCC mit der Fed, der FDIC und dem Justizministerium zusammenarbeitet, um seinen „analytischen Rahmen“ im Zusammenhang mit Bankfusionen zu aktualisieren.
Lochmann sagte, er erwarte noch mehr Widerstand von Seiten der Banken. „Ich denke, es wird viele Kommentare geben – und sicherlich auch von den größeren Banken – die sagen: ‚Sie müssen sich besser mit den anderen Regulierungsbehörden abstimmen, Sie sollten keine unterschiedlichen Standards haben‘.“
Sowohl die OCC- als auch die FDIC-Vorschläge kommen vor dem Hintergrund, dass sich die Biden-Regierung stärker auf die Verhinderung von Fusionen konzentriert, die den Wettbewerb behindern. Kurz nach seiner Machtübernahme im Juli 2021 erließ Präsident Joe Biden eine Durchführungsverordnung, in der er sowohl das Justizministerium als auch die Bankenaufsichtsbehörden aufforderte, die Richtlinien für Bankfusionen zu aktualisieren, um die Prüfung von Transaktionen zu verschärfen.
