Trump anklagen? Es ist immer noch die Entscheidung von Merrick Garland

Als Generalstaatsanwalt Merrick Garland am 18. November ankündigte, dass Jack Smith in zwei hochkarätigen strafrechtlichen Ermittlungen gegen Donald Trump das Kommando übernehmen würde, ließ er ein wichtiges Detail aus: Als Leiter des Justizministeriums bleibt Mr. Garland verantwortlich Entscheidung, den ehemaligen Präsidenten anzuklagen. Wie Generalstaatsanwältin Janet Reno betonte, als sie 1999 die Vorschriften für Sonderermittler erließ, wird die „letzte Verantwortung“ für solche Ermittlungen „weiterhin beim Generalstaatsanwalt liegen“. Mit anderen Worten, der Sonderermittler ist nicht völlig unabhängig.

Renos Sonderermittlerregime ersetzte gesetzlich vorgeschriebene unabhängige Anwälte, die 21 Jahre lang unüberprüfbare Autorität in so politisch heiklen Angelegenheiten wie der Beteiligung von Präsident Ronald Reagan am Iran-Contra-Skandal und der Beziehung von Präsident Bill Clinton zu Monica Lewinsky ausgeübt hatten. Ihre weitreichenden und langwierigen Ermittlungen führten zu überparteilicher Kritik am Modell der unabhängigen Rechtsberater, da es zu viel Autonomie habe. Die Vorschriften von Reno versuchten, dieses Ungleichgewicht zu korrigieren, indem sie Sonderanwälte analog zu US-Anwälten einsetzten, deren Ermessensentscheidungen über Angelegenheiten in ihrem Zuständigkeitsbereich vom Generalstaatsanwalt aufgehoben werden können. Diese Vorschriften gewährleisten die Aufsicht auf sechs Arten.

Erstens ist der Sonderermittler verpflichtet, „die Regeln, Vorschriften, Verfahren, Praktiken und Richtlinien des Justizministeriums einzuhalten“. Dieses Mandat soll die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der Sonderermittler dieselben Entscheidungen trifft wie gewöhnliche Staatsanwälte.

Zweitens zwingen die Vorschriften den Sonderermittler, „sich mit den zuständigen Ämtern“ des Justizministeriums zu beraten, um sich über Richtlinien und Praktiken beraten zu lassen, es sei denn, es liegen außergewöhnliche Umstände vor – in diesem Fall kann der Sonderermittler den Generalstaatsanwalt direkt konsultieren. Wie Reno erklärte: „Die Einhaltung von Überprüfungs- und Genehmigungsverfahren stellt sicher, dass das institutionelle Urteil des Ministeriums verfügbar ist, um die Entscheidungsfindung des Sonderermittlers zu informieren.“

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Reno betonte, dass der Zweck einer solchen Konsultation darin bestehe, „vorzubeugen, dass ein Sonderermittler in seiner oder ihrer Sichtweise der Angelegenheit zu isoliert und engstirnig wird“. Sie ließ wenig Zweifel daran, dass sie beabsichtigte, beispielsweise einen Staatsanwalt zu zügeln, der sonst übermäßig aggressiv sein könnte, und betonte den Vorteil einer Überprüfung durch „langjährige Karrierebeamte der Abteilung mit einem beträchtlichen und unschätzbaren institutionellen Gedächtnis und einer historischen Perspektive“.

Drittens verlangen die Vorschriften, dass der Sonderermittler „den Generalstaatsanwalt über Ereignisse im Verlauf seiner oder ihrer Ermittlungen in Übereinstimmung mit den Richtlinien des Ministeriums in Bezug auf dringende Berichte informiert“. Die Richtlinie der Abteilung für dringende Meldungen erfordert eine Vorankündigung wichtiger Entwicklungen – einschließlich der Einreichung von Strafanzeigen – bei allen Ermittlungen, an denen eine prominente Person des öffentlichen Lebens beteiligt ist. „Die Benachrichtigung über geplante Anklagen und andere bedeutende Ereignisse“, schrieb Reno, „ist ein entscheidender Teil des Mechanismus, durch den der Generalstaatsanwalt seiner oder ihrer Verantwortung nachkommen kann.“

Viertens ermächtigen die Vorschriften den Generalstaatsanwalt, „vom Sonderermittler eine Erklärung für jeden Ermittlungs- oder Strafverfolgungsschritt zu verlangen“. Wie es bei einem US-Anwalt der Fall ist, unterliegt der Sonderermittler keiner „alltäglichen Aufsicht“. Der Generalstaatsanwalt kann jedoch dennoch eine Erklärung für die Handlungen des Sonderermittlers verlangen.

Fünftens besagen die Vorschriften, dass der Generalstaatsanwalt den Sonderermittler außer Kraft setzen kann. Der Generalbundesanwalt möge „darauf schließen [an] Maßnahmen sind so unangemessen oder nach den etablierten Praktiken des Ministeriums nicht gerechtfertigt, dass sie nicht weiterverfolgt werden sollten.“ Mit anderen Worten, der Generalstaatsanwalt kann den Sonderermittler anweisen, einen Schritt nicht zu unternehmen, den er für einen Fehler hält. Die einzige Einschränkung des Ermessensspielraums des Generalstaatsanwalts besteht darin, dass er dem Kongress jeden Fall melden und erklären muss, in dem er den Sonderermittler außer Kraft setzt.

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Schließlich kann der Generalstaatsanwalt den Sonderermittler aus wichtigem Grund entlassen, wenn der Sonderermittler die Richtlinien der Abteilung nicht befolgt, einschließlich der ordnungsgemäßen Achtung der Befugnisse des Generalstaatsanwalts.

Die Vorschriften wurden unter der Annahme geschrieben, dass Sonderanwälte ernannt würden, um die Verbündeten der amtierenden Regierung zu untersuchen – das heißt, um den Eindruck einer unangemessen milden Behandlung zu mildern. Die Idee war, dass ein Sonderermittler, anders als ein US-Anwalt, der Regierung keine politische Gefolgschaft entgegenbringen und es daher weniger wahrscheinlich wäre, seine Freunde zu schonen.

Herr Garland beabsichtigte vermutlich, mit der Ernennung von Herrn Smith das gegenteilige Ziel zu fördern – den Eindruck einer unangemessen harten Behandlung der politischen Gegner der Regierung abzumildern. Die Beschwerde von Herrn Trump, dass die Ernennung unfair sei, spiegelt jedoch die weit verbreitete Überzeugung wider, dass Sonderermittler aggressiver sind als gewöhnliche Staatsanwälte. Eine solche Wahrnehmung ist eine unbeabsichtigte Folge der Befreiung eines Staatsanwalts von der Last der Verantwortung für andere Strafverfolgungsangelegenheiten.

Einige Kommentatoren haben vorgeschlagen, dass die Ernennung von Mr. Smith die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass Mr. Trump angeklagt wird. Mr. Garland hat den Ruf, vorsichtig zu sein, während Mr. Smith mit seinen gescheiterten Anklagen gegen hochkarätige Politiker wie den ehemaligen Senator von North Carolina, John Edwards, und den ehemaligen Gouverneur von Virginia, Robert McDonnell, Risiken eingeht. Diese Kommentatoren gehen davon aus, dass Herr Smith frei von dem einschränkenden Einfluss von Herrn Garland und der Bürokratie des Justizministeriums sein wird. Aber das hatte Reno nicht im Sinn.

Eine Ernennung zum Sonderermittler ist nur deshalb verfassungskonform, weil der Beamte dem Generalstaatsanwalt unterlegen ist, der vom Präsidenten ernannt und vom Senat bestätigt wird. Als Hauptbeamter bleibt der Generalstaatsanwalt für jeden Fall verantwortlich, in dem die Strafverfolgungsbefugnis des Bundes durch eine im Namen der Vereinigten Staaten eingereichte Anklage gegen einen Bürger geltend gemacht wird. Darüber hinaus ist es üblich, dass der Generalstaatsanwalt Entscheidungen der Staatsanwaltschaft überprüft, an denen prominente Politiker beteiligt sind, wie es die Generalstaatsanwältin Loretta Lynch tat, als sie 2016 forderte, keine Anklage gegen die Präsidentschaftskandidatin Hillary Clinton zu erheben.

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Solche Folgeentscheidungen werden nicht Berufsstaatsanwälten oder gar vom Senat bestätigten US-Anwälten überlassen. Der Generalstaatsanwalt hat die Befugnis und die Pflicht, sie zu überprüfen. Wenn Mr. Smith zu dem Schluss kommt, dass die Beweise eine Anklage gegen Mr. Trump stützen, ist Mr. Garland dafür verantwortlich, zu entscheiden, ob sie genehmigt wird.

Herr Rosenstein war von 1995 bis 1997 als Associate Independent Counsel und von 2017 bis 2019 als stellvertretender Generalstaatsanwalt tätig.

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